Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

In deze paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing geven wij op basis van een risico-inventarisatie en -simulatie inzicht in de financiële weerbaarheid van de gemeente Utrechtse Heuvelrug. Dit doen wij aan de hand van de richtlijnen uit de Kadernota weerstandsvermogen en risicomanagement 2011, welke  momenteel wordt geactualiseerd en tevens wordt aangepast op basis van een aangenomen motie van de raad bij behandeling van de begroting 2023-2026.
Uit de analyse blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente  is gestegen ten opzichte van de jaarrekening 2022. De weerstandsratio wijzigt van 3,85 naar 4,93. De kwalificatie van het weerstandsvermogen in de begroting 2024 is daarmee "uitstekend" volgens algemeen geaccepteerde normen en voldoet ook aan de nieuwe norm (2,0) door de raad voorgesteld bij de behandeling van de begroting 2023.

Risico's

De doelstellingen en ambities van de gemeente kunnen worden verstoord door risico’s. Wij hanteren de volgende definitie van een risico voor bepaling van het weerstandsvermogen van de gemeente:

Voorbeelden van risico's zijn een cyberaanval op de digitale systemen van de gemeente, een (natuur-)ramp, of een grootschalig incident zoals brand.

Het is belangrijk dat de gemeenteraad bewust is van de risico’s en actief aan risicomanagement doet door maatregelen te nemen om de risico's te voorkomen of de gevolgen van risico's te beperken. Het doel van actief risicomanagement is te voorkomen dat een risico direct van invloed is op bestaand beleid, de uitvoering, de vastgestelde doelstellingen of de begroting.

Risicohouding
De manier waarop een gemeente met risico's omgaat, is afhankelijk van haar risicohouding. In de Kadernota weerstandsvermogen en risicomanagement (2011) is vastgesteld op welke wijze de gemeente Utrechtse Heuvelrug haar risico's wil beheersen. De gemeente kan op 4 maatregelen nemen om risico's te beheersen:

• voorkomen of vermijden van risico's (bijv. door activiteiten te staken);
• verminderen of beperken van risico's  (bijv. door preventieve of corrigerende maatregelen);
• overdragen van risico's (bijv. door verzekeren);
• accepteren.

Weerstandscapaciteit
De benodigde weerstandscapaciteit is de financiële omvang van onderkende risico’s (het risicoprofiel) nadat beheersmaatregelen zijn genomen. Dit zijn de niet afgedekte risico's, ook wel het restrisico's genoemd. De financiële omvang wordt berekend op basis een statistische simulatie van de kans op het voordoen en het financieel gevolg van een risico. De benodigde weerstandscapaciteit is uitgewerkt in het onderdeel Risicoprofiel.

De beschikbare weerstandscapaciteit wordt gevormd door de financiële middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om de gevolgen van deze niet afgedekte risico’s op te vangen zonder dat het beleid of de uitvoering in gevaar komt. De financiële middelen en mogelijkheden bestaan onder andere uit het vrij aanwendbare gedeelte van de algemene reserve.

Weerstandsvermogen
De verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstandscapaciteit wordt weerstandsvermogen genoemd en wordt uitgedrukt in een ratio. Hoe hoger deze verhouding, hoe beter de gemeente in staat is de niet-afgedekte risico's op te vangen zonder gevolgen voor beleid en doelstellingen.
Met de Kadernota weerstandsvermogen en risicomanagement 2011 heeft de raad als norm een ratio tussen 1,0 en 1,4 vastgesteld. Met de motie "consequent begroten en verantwoorden"  bij de vaststelling van het begroting 2023-2026 heeft de raad het college gevraagd de eigen norm van het weerstandsvermogen te stellen op minimaal 2,0.

Alle  risico's die de gemeente loopt op enig moment, vormen gezamenlijk het risicoprofiel van de gemeente op dat moment. De risico's worden periodiek binnen de P&C-cyclus geïnventariseerd, geëvalueerd en geüpdatet. De meest actuele inventarisatie is per 31 augustus 2023. De 10 grootste financiële risico's zijn in onderstaande tabel samengevat.

Toelichting tabel:

Het maximale financiële gevolg van bovenstaande tien grootste risico's is € 10,2 mln.. Voor de overige risico's is het maximale financiële gevolg € 1,5 mln.. Het totale maximale financiële gevolg van alle risico's bedraagt per 31 augustus 2023 € 11,7 mln..
De ontwikkeling wordt geschetst ten opzichte van de laatste risico-inventarisatie (jaarrekening 2022).

Per saldo is er een risicotoename van € 0,6 mln. ten opzichte van de laatste actualisatie bij
de jaarrekening 2022, toen het totaalbedrag van de geïnventariseerde risico's € 11,1 mln. bedroeg. Het risicoprofiel is licht toegenomen. Dit is een trend van de afgelopen jaren, waarin gemeenten in het algemeen in toenemende mate met risico's te maken hebben.

De wijziging van het totale risico bestaat uit een saldo van nieuwe en vervallen risico's en risico's die zijn gemuteerd, zowel hoger als lager. Hieronder wijzigingen van de risico's.
Nieuwe risico's:

• er is een nieuw risico als gevolg van het aanwenden van tijdelijke middelen van het Rijk voor langdurige maatschappelijke opgaven (zoals verduurzaming), voor dekking van structurele personeelskosten.

Vervallen risico's:

• de risico's in de openbare ruimte als gevolg van een mindere (beeld-)kwaliteit van de openbare ruimte, hogere schades aan de infrastructuur als gevolg van normale weersinvloeden en aantreffen van munitie of bodemverontreiniging zijn vervallen, door de extra  middelen die n de begroting 2023 met het uitvoeringsprogramma zijn opgenomen.
• het risico van nieuw uitstel van de invoering van de Omgevingswet zijn vervallen omdat het besluit tot invoering onomkeerbaar zijn geworden.
• het risico van terugvordering door de Belastingdienst van vooraftrek BTW is vervallen door uitspraken van de rechter.

Afgenomen risico's:

• alle risico's die betrekking hebben op prijsstijgingen als gevolg van het economisch herstel en de Oekraïne-oorlog, zijn lager ingeschat en daarmee afgenomen. De risico's zijn nog wel aanwezig, de geopolitieke verhoudingen/onrust maakt dat markten erg volatiel blijven.

Toegenomen risico's :

• het risico op hogere personeelslasten door inhuur als gevolg van de aanhoudende krapte op de arbeidsmarkt is op basis van de ervaringen van de afgelopen periode ingeschat en bijgesteld.
• het risico van schade in de openbare ruimte door extreme weersomstandigheden (als voorbeeld de valwind) is hoger ingeschat op basis van landelijke en recente ontwikkelingen.

De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend aan de hand van de geïnventariseerde financiële risico’s en de zogenaamde ‘Monte Carlo simulatie’. Dit is een gewogen risicosimulatie waarbij  rekening is gehouden met de kans op voordoen van een risico en het ingeschatte financiële effect, met de aanname dat de risico’s zich niet allemaal gelijktijdig en in hun maximale omvang voordoen.

Voor het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit is een Monte Carlo simulatie uitgevoerd met een waarschijnlijkheidspercentage van 90%. Hieruit volgt dat met een waarschijnlijkheid van 90% kan worden gesteld dat de benodigde weerstandscapaciteit € 6,6 mln. (€ 6.605.284) bedraagt.

Berekening beschikbare weerstandscapaciteit

De totale beschikbare weerstandscapaciteit bestond tot en met begrotingsjaar 2023 uit de algemene reserve, de onbenutte belastingcapaciteit en de stelpost onvoorziene uitgaven. Met de aangenomen motie "consequent begroten en verantwoorden" heeft de raad het college gevraagd de onbenutte belastingcapaciteit buiten beschouwing van het beschikbare weerstandscapaciteit te laten. Dit betekent een verlaging van het beschikbare vermogen met ca. € 6,0 mln. De berekening van het weerstandsvermogen is hierop, vooruitlopend op vaststelling door de raad van de geactualiseerde Kadernota risicomanagement en Weerstandsvermogen, alvast aangepast.

Om te bepalen of het huidige weerstandsvermogen toereikend is, wordt de benodigde weerstandscapaciteit (die uit de risicosimulatie voortvloeit) afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van deze berekening vormt het weerstandsvermogen en wordt uitgedrukt in een ratio. Daarbij geldt: hoe hoger de ratio, hoe groter het vermogen om weerstand te bieden aan de financiële gevolgen van optredende risico’s.

Voor de beoordeling van de ratio wordt een norm gehanteerd die door bureau Naris in samenwerking met de Universiteit Twente is ontwikkeld. Deze norm wordt landelijk veel toegepast bij gemeenten.
Met de eerder genoemde motie "consequent begroten en verantwoorden"  heeft de raad het college gevraagd de eigen norm van het weerstandsvermogen te stellen op minimaal 2,0. Met andere woorden, als de omvang van het beschikbare weerstandscapaciteit minder dan tweemaal de omvang van het benodigde weerstandscapaciteit is, dan moet het college met voorstellen komen om de norm van 2,0 te herstellen. In de veronderstelling dat de risico's volledig en juist zijn gewaardeerd, betekent het herstellen van de norm dat de algemene reserve of het budget voor onvoorziene uitgaven moeten worden verhoogd, door het verhogen van baten of verlagen van lasten.
Het weerstandsvermogen is ondanks het weglaten van de onbenutte belastingcapaciteit verbeterd. Dat komt enerzijds door hoge incidentele resultaten (jaarrekeningresultaat 2022), en anderzijds door de maatregel vastgesteld bij het uitvoeringsprogramma 2023-2026 om structureel een bedrag van € 1,8 mln. te reserveren voor versterking van het weerstandsvermogen.

Toelichting tabel 3:
Berekening weerstandsratio:.

Op basis van de landelijke norm kwantificeren we het weerstandsvermogen als 'uitstekend'.

De financiële kengetallen zijn voorgeschreven door het BBV (artikel 11, 3e lid) en gedefinieerd in de Regeling vaststelling wijze waarop kengetallen worden vastgesteld en opgenomen in begroting en jaarverslag provincies en gemeenten.

De netto schuldquote

De netto schuldquote geeft de verhouding aan tussen de totale netto schuld van de gemeente, zijnde  schulden minus financiële activa, exclusief verstrekte leningen, en de baten. Het is een indicatie van de mate waarin de rentelasten en aflossingen op de exploitatie drukken. Een laag percentage (lager dan 90%) is gunstig.

1. Vaste schulden
2. Netto vlottende schuld
3. Overlopende passiva
4. Financiële activa
5. Uitzettingen < 1 jaar
6. Liquide middelen
7. Overlopende activa
8. Totale baten excl. mutaties reserves

Netto schuldquote = (A+B+C-D-E-F-G)/H x 100%

De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

De definitie van de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen, is gelijk aan de definitie van de  netto schuldquote met dien verstande dat alle financiële activa in de berekening worden betrokken, met uitzondering van kapitaalverstrekkingen aan deelnemingen, gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen.

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen =  (A+B+C-D-E-F-G)/H x 100%

De solvabiliteitsratio

Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat volgens artikel 42 BBV uit de reserves (zowel de algemene reserve als de bestemmingsreserves) en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten.

1. Eigen vermogen
2. Totaal passiva

Solvabiliteitsratio = (A/B) x 100%

De grondexploitatie

Dit kengetal geeft weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale (geraamde) baten.
De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij de verkoop.

Het is dus belangrijk om te kunnen beoordelen of er een reële verwachting is dat een grondexploitatie kan bijdragen aan de verlaging van de schuld. Staat de grond tegen een te hoge waarde op de balans dan moet die worden afgewaardeerd en dat leidt tot een lager eigen vermogen en dus een lagere solvabiliteitsratio.

1. Niet in exploitatie genomen bouwgronden
2. Bouwgronden in exploitatie
3. Totale baten excl. mutaties reserves

Grondexploitatie = (A+B)/C x 100%

De structurele exploitatieruimte

Dit kengetal is van belang voor de beoordeling van de structurele ruimte die een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is.

Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht van de begroting wordt onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele lasten. De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van de structurele baten en lasten en het saldo van de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan reserves te delen door de totale baten. De uitkomst wordt uitgedrukt in een percentage.

1. Totale structurele lasten
2. Totale structurele baten
3. Totale structurele toevoegingen aan de reserves
4. Totale structurele onttrekkingen aan de reserves
5. Totale baten exclusief de mutaties reserves

Structurele exploitatieruimte = ((B-A)+(D-C))/(E) x 100%

De belastingcapaciteit

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde. Dit begrip heeft een andere definitie dan het begrip onbenutte belastingcapaciteit uit de paragraaf Lokale heffingen en is daarmee niet vergelijkbaar.

De definitie van het kengetal belastingcapaciteit is:

Woonlasten van een meerpersoonshuishouden in het begrotingsjaar ten opzichte van het landelijk gemiddelde in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar, uitgedrukt in een percentage. De ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen, wordt vaak gerelateerd aan de totale woonlasten. Onder de woonlasten worden verstaan de OZB, de rioolheffing en afvalstoffenheffing voor een woning met gemiddelde waarde in die gemeente.

1. OZB-lasten voor gezin bij gemiddelde WOZ-waarde
2. Rioolheffing voor gezin bij gemiddelde WOZ-waarde
3. Afvalstoffenheffing voor een gezin
4. Eventuele heffingskorting voor een gezin
5. Totale woonlasten voor gezin bij gemiddelde WOZ-waarde (A+B+C-D)
6. Woonlasten landelijke gemiddelde voor gezin in het laatst bekende begrotingsjaar

Belastingcapaciteit = (E/F) x 100%
Voor een nadere toelichting op het onderdeel belastingcapaciteit verwijzen we naar de paragraaf lokale heffingen en de onderstaande beoordeling.

Financiële kengetallen in beeld

Toelichting
Ontwikkeling schuldquote
In absolute zin is sprake van een toename van de bruto- en nettoschuld vanaf 2024. Oorzaken hiervan zijn het toegenomen investeringsvolume (o.a. voor onderwijshuisvesting) en de keuze om in de jaren 2026 en 2027 geen sluitende begroting te presenteren vanwege de korting van € 3 miljard die het Rijk wil toepassen op het gemeentefonds. Hierdoor stijgt ook de schuldquote, een maatstaf voor de omvang van de schuld van de gemeente.
In het uitvoeringsprogramma is bepaald dat de omvang van de nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle kapitaalverstrekkingen in 2030 maximaal 90,0% mag bedragen. Op basis van deze begroting is in 2024 sprake van een nettoschuldquote van 87,9% en ligt daarmee beneden de afgesproken norm van 90% per 2030. Vanaf 2025 stijgt deze quote naar respectievelijk 96,9%, 102,8% in 2026 en 111,7% in 2027. Vanaf 2025 voldoet de gemeente dus nog niet aan de gestelde norm van het uitvoeringsprogramma, een norm die volgens de afspraken uiterlijk in 2030 bereikt moet worden.
Het college gaat er vanuit dat de lobby en de onderhandelingen van de VNG met het Rijk tot resultaat hebben dat de korting op het gemeentefonds geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt, waardoor in de toekomst sprake zal zijn van een lagere schuldquote dan nu voorspeld wordt. Gelijktijdig start het college een onderzoek naar een andere systematiek van het begroten van de investeringsvolumes die, in combinatie met het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken van de korting op het gemeentefonds, ertoe moet leiden dat de afgesproken norm van 90,0% in 2030 gerealiseerd kan worden.  Bovendien is met het uitvoeringsprogramma 2023-2026 vastgesteld om structureel een bedrag van € 1,8 mln. te reserveren voor versterking van het weerstandsvermogen, wat ook de behoefte aan externe financiering verlaagt.